Базовые изменения законодательства касаются определения и финансового обеспечения полномочий муниципалитетов и возможности введения одноуровневой системы местной власти. Но главное: все полномочия, закрепленные за муниципалитетами, собраны в один закон, и расширять их иными федеральными законами нельзя, можно лишь уточнять. «РФ сегодня» вместе с законодателями и экспертами разбирался в исторических предпосылках и истоках формирования власти на местах в нашей стране.
В начале славных делИз школьного курса истории известно, что самой древней формой самоуправления на Руси было вече. Сход представителей боярских родов наделял его широкими полномочиями, в том числе правом приглашать князей в качестве военачальников. Наиболее ярко такая система власти была представлена в Пскове и Новгороде. Власть и независимость боярских родов здесь была настолько развита, что порой зашкаливала. К примеру, в Новгороде с 1095 по 1302 год вече 58 раз меняло князей, в Пскове реже — только 29 раз.
В правление Ивана Грозного вольница на местах по политическим соображениям стала считаться избыточной. В 1570 году сложившиеся принципы боярского самоуправления в Пскове и Новгороде не без помощи жесткой силовой аргументации были отменены. Но сказать, что самоуправление исчезло, нельзя. Губные и земские старосты, избираемые населением, остались и обладали достаточно широкими полномочиями, хотя преимущественно выполняли поручения центральной власти.
Петр I решил развивать важный институт управления на местах: 30 января 1699 года учредил Бурмистерскую палату в Москве «для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми и для управления казенными сборами и градскими повинностями».
В других городах были созданы выборные избы. Однако после его смерти систему упразднили, заменив назначением чиновников на местах. Губернская реформа 1775Поясняя роль самоуправления в нашем государстве, доцент Российского государственного гуманитарного университета Михаил Андреев отметил, что в разные исторические периоды у местных властей было несколько универсальных, важнейших функций. Например, сбор налогов, набор рекрутов, информирование населения об указах центральных властей и контроль их исполнения. И именно эти функции, по его словам, выполняли различные должностные лица и органы управления на местах, включая наместников и волостелей, старост и целовальников.
«Безусловно, им был передан небольшой самостоятельный функционал и возможность выбора, например, методов исполнения указов, но они в большей степени исполняли волю центральной власти, они от нее зависели и через нее получали свои властные полномочия. Именно поэтому долгое время в нашей стране было именно местное управление — как часть, нижнее звено всей системы государственного управления», — пояснил историк.
Важным элементом становления института местного самоуправления Андреев назвал Губернскую реформу 1775 года, которая затянулась в своей реализации на несколько десятилетий, а эффект от нее ощутили лишь в XIX веке:
«Систему местного самоуправления эта реформа не сформировала, но стала стимулом для развития и усложнения системы управления в крупных городах Российской империи. Она способствовала увеличению количества чиновничества, усложнению и разделению органов управления по функциональному, сословному и иным признакам. Тем самым была сформирована модель системы местного управления, на которую можно было опираться и рядом с которой уже можно было строить систему общественного самоуправления».
Изданная 21 апреля 1785 года «Грамота на права и выгоды городов Российской империи» Екатерины II регламентировала правовой статус «городских обывателей» и определила новые выборные городские учреждения. Благодаря этому акту сформировали уездные и губернские дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения и прочие органы. При этом в основе новой системы самоуправления был сословный принцип, ее функционирование подчинялось строгому контролю государственных чиновников.
Земская и Городская реформыВ XIX веке были разработаны, подготовлены и осуществлены Земская реформа (1864 год) и Городская реформа (1870 год), напомнил Михаил Андреев. Появились выборные органы на местах, которые получили полномочия и возможность заниматься благоустройством, «получили пусть и небольшие, но настоящие и постоянно пополняющиеся бюджеты».
«Была создана не иллюзия, но реально действующая система местного самоуправления в дореволюционной России, пусть и в достаточно урезанном варианте, зажатом в тисках губернаторского контроля и ограниченности денежных средств», — подчеркнул историк.
В то же время, считает Андреев, земские управы и городские думы нельзя полностью сравнивать с современной системой органов местного самоуправления. Их полномочия не были всеохватны, едины, со временем они сильно изменились.
«Вплоть до 1917 года не было, например, никакого самоуправления на уровне волостей — низшего уровня административно-территориального деления страны, так как власти попросту боялись, что на этом уровне не найдется лояльных царскому правительству помещиков, да и просто грамотных и обученных подданных». Тем не менее реформа имела огромные последствия как для страны, так и для развития прежде всего городской жизни — она вдохнула идеи и надежды в городских обывателей, сформировала настоящую моду на увлеченность делами на благо жителей городов и поселений. Именно благодаря этому сформировалась теория земских дел, распространилось купеческое меценатство, окрепла и стала многообразной общественная и культурная жизнь российской провинции.
Современный периодПришедшие в 1917 году к власти большевики не были заинтересованы в сохранении системы местного самоуправления. Военная опасность, экономическая разруха, наличие политических противников быстро превратили их в прагматиков и унитаристов, которым нужны были прежде всего дисциплинированные и исполнительные органы на местах.
«Из всей широкой палитры форм и структур местного управления и самоуправления, сформированных к концу 1917 года, большевиками была выбрана система советов как наиболее распространенная и подходящая для организации контроля за ней», — отметил Андреев.
Но с середины 1980-х с вступлением страны в период перестройки начинается системная ломка фундамента советского государственного управления, которая в меньшей степени затронула местное звено, позволив сохраниться до начала 1990 годов большей части местных советов, уточнил эксперт.
Постсоветский период развития местного самоуправления в России связан сразу с несколькими важнейшими событиями. Одно из них — политическое противостояние осени 1993 года, после чего президентская власть в стране усилилась, а советы были фактически распущены и заменены на местах администрациями в качестве исполнительных органов.
Важнейшей вехой развития местного самоуправления стало принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», убежден Михаил Андреев.
«Документ заложил фундамент современной системы местного самоуправления, включая ее организационную структуру, полномочия и порядок выборов органов и должностных лиц, формы участия граждан в местном самоуправлении».
Новый закон, новые принципыОднако и этот закон при всех его достоинствах, постоянно раздуваясь и наполняясь новыми, зачастую противоречивыми поправками, перестал отвечать требованиям времени. В него более 200 раз вносили изменения. В результате происходило наслоение и путаница между полномочиями разных властных структур, закрепленными в отраслевых федеральных законах.
Этапным в развитии местного самоуправления в России стало принятие поправок к Конституции в 2020 году, а также Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который позволил включить органы местного самоуправления в единую систему публичной власти в стране.
Позже, в декабре 2021 года глава Комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников и председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас внесли в парламент законопроект, закрепляющий полномочия органов местного самоуправления и устанавливающий одноуровневую систему МСУ, ликвидировав его низовой, поселенческий уровень.
Одноуровневая и двухуровневаяВ первом чтении законопроект депутаты одобрили в январе 2022 года. Однако из-за большого количества поступающих замечаний и поправок рассмотрение документа во втором чтении откладывалось. В декабре 2024 года председатель Госдумы Вячеслав Володин сообщил о переносе рассмотрения законопроекта на следующий год, поскольку он требует дополнительного изучения и проработки «с учетом поступивших замечаний и предложений».
В частности, против всеобщего перехода на одноуровневую систему МСУ активно возражал Татарстан. В Госсовете республики подготовили 59 изменений и дополнений к законопроекту, из них 25 — в поддержку сохранения двухуровневой системы местного самоуправления.
«Для каких-то субъектов одноуровневая модель идеальна, для Татарстана же, где насчитывается 956 муниципальных образований — 872 сельских и 39 городских поселений, 43 муниципальных района и 2 городских округа — одноуровневая система местного самоуправления не подходит, — пояснил нашему изданию председатель Государственного Совета Республики Татарстан Фарид Мухаметшин. — Для нас важно было сохранить муниципальную власть на поселенческом уровне, особенно в сельской местности, где население стареет и численно уменьшается».
Поправки вызвали бурные дискуссии, но это дало возможность получить обратную связь от регионов и органов местного самоуправления, для кого этот законопроект и готовился. Весной 2025 года закон был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации, президент Владимир Путин подписал его 20 марта.
Большинство норм нового закона о местном самоуправлении вступают в силу 19 июня 2025 года. Документ предусматривает три вида муниципальных образований: внутригородские муниципальные образования — в Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе, а в остальных регионах — городские или муниципальные округа.
Регионы при этом могут своими законами установить новую систему организации местного самоуправления во всем регионе или в отдельно взятых муниципальных районах. Вместе с тем закон допускает сохранение в регионах двухуровневой системы «район — поселение».
Закон закрепил единый срок полномочий для лиц, замещающих муниципальные должности, — пять лет. Кандидатов на должность главы муниципального образования представительному органу может предложить не только конкурсная комиссия, но и глава региона.
Согласно прежнему порядку организации МСУ, глава муниципального образования становился либо главой местной администрации, либо председателем муниципального совета. По новым правилам, глава одновременно не может быть председателем представительного органа, не может исполнять и полномочия муниципального депутата. Однако ограничения не применяются до истечения срока полномочий представительных органов, избранных до 1 января 2027 года.
Закон позволил собрать все полномочия муниципалитетов в одном документе, запретив расширять их иными федеральными законами, можно лишь уточнять.
Важной новацией стало определение в законе видов полномочий, которые могут передаваться на муниципальный уровень с регионального только с финансовым обеспечением. К ним, в частности, относятся дорожная деятельность, транспортное обеспечение населения, организация мероприятий по охране окружающей среды.
Свежие комментарии